Vice brigadiere dell'Arma chiede il rimborso delle spese legali sostenute nel processo penale in cui egli era stato assolto dall' accusa di omicidio colposo a seguito di un sinistro stradale in cui era stato coinvolto nel recarsi con la propria autovettura ad un corso di aggiornamento che si svolgeva in regione diversa da quella di residenza.
Cons. Stato Sez. II, Sent., (ud. 28-07-2020) 24-08-2020, n. 5182
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso avente numero di registro generale 7416 del 2010, proposto dal Ministero della difesa in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
contro
il sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosa Mennuni e domiciliato ex lege, in assenza di elezione di domicilio in Roma, presso la Segreteria di questa Sezione seconda in Roma, piazza Capo di Ferro n. 13; e con indicato indirizzo PEC mennuni.rosantonia@avvocatifoggia.legalmail.it.
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, n. -OMISSIS-, resa tra le parti con rito abbreviato e concernente rigetto d'istanza di rimborso di spese legali per procedimento connesso al servizio.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del sig. -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Cons. Giancarlo Luttazi nell'udienza pubblica del giorno 28 luglio 2020, tenutasi con le modalità di cui alla normativa emergenziale di cui all'art. 84, commi 5 e 6, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall'art. 4, comma 1, del D.L. 30 aprile 2020, n. 28, convertito in legge con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della L. 25 giugno 2020, n. 70;
Svolgimento del processo
Con atto d'appello notificato al sig. -OMISSIS- in data 30 luglio 2010 e depositato in data 13 agosto 2010 il Ministero della difesa ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, n. -OMISSIS-, resa con rito abbreviato e pubblicata il 22 marzo 2010, la quale ha accolto, con condanna alle spese, il ricorso n. 151/2010, proposto dal sig. -OMISSIS-, alla data della sentenza vice brigadiere dell'Arma dei carabinieri, per l'annullamento del1a determinazione dirigenziale emessa il giorno 10 ottobre 2009 dal Ministero della difesa - Direzione generale per il personale·militare e recante il rigetto dell'istanza del ricorrente volta ad ottenere il rimborso delle spese legali sostenute nell'ambito di un processo penale subito dallo stesso per fatto connesso al servizio.
In particolare con il provvedimento impugnato in primo grado era stato negato il rimborso delle spese legali sostenute dall'appellato nel processo penale in cui egli era stato assolto dall' accusa di omicidio colposo a seguito di un sinistro stradale in cui era stato coinvolto nel recarsi con la propria autovettura ad un corso di aggiornamento che si svolgeva in regione diversa da quella di residenza.
Il diniego era espresso in base al parere dell'Avvocatura generale dello Stato, reso in data 5 febbraio 2009 ai sensi dell'art. 18 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 23 maggio 1997, n. 135; parere qui di seguito riportato.
"Com'è noto l'art. 18 della L. 23 maggio 1997, n. 135, richiede, per il rimborso delle spese legali, che esse siano relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti o atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali". La connessione richiesta dalla legge non sembra sussistere nel caso di specie. I fatti per cui si è proceduto, infatti, sono stati semplicemente occasionati da un evento riconducibile all'espletamento del servizio, ma il fatto specifico che ha determinato il giudizio (verificarsi di un sinistro stradale che ha causato un decesso) e il suo presupposto fattuale ed eziologico (utilizzo dell'autovettura personale per raggiungere la località ove si teneva il corso) non appaiono posti in essere per fini propri dell'Amministrazione, bensì per libera scelta, per finalità e per condotta personali del dipendente. In sostanza, l'uso della vettura personale per uno spostamento finalizzato al raggiungimento del luogo ove il dipendente debba recarsi per motivi di servizio, non costituisce fatto o atto connesso con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali.
Né potrebbe invocarsi, nel caso di specie, un nesso di necessarietà tra l'uso dell'automezzo privato e l'assolvimento di obblighi istituzionali; premesso che tale uso non era stato specificamente autorizzato o previsto, va rilevato che il dipendente ben avrebbe potuto utilizzare diversi mezzi di trasporto, che presentano oggettivamente e statisticamente minori rischi di danno a sé e a terzi, per raggiungere il luogo indicato. Diversamente opinando, inoltre, si verrebbe a traslare sull' Amministrazione un rischio (rimborso delle spese legali scaturite dalle conseguenze dell'uso del mezzo proprio da parte di dipendenti che si recano al lavoro) in modo assolutamente non previsto dall'ordinamento né in modo specifico né in via generale. Manca quindi nella specifica azione oggetto del giudizio il necessario nesso funzionale e finalistico con gli obblighi istituzionali, con il perseguimento del pubblico interesse e con 1'esercizizio delle- competenze pubblicistiche dell'Amministrazione di appartenenza che dà luogo all'immedesimazione organica e che può giustificare il richiesto rimborso. La circostanza che il dipendente si stesse recando, ottemperando a un ordine, presso altra sede per motivi di servizio non è sufficiente ad integrare i requisiti richiesti per il rimborso."
Parere poi confermato dalla stessa Avvocatura generale dello Stato in data 15 settembre 2009 con l'ulteriore parere qui di seguito riportato.
"Come si è già rilevato, infatti, l'uso della vettura personale per uno spostamento finalizzato al raggiungimento del luogo ove il dipendente debba recarsi per motivi di servizio, non costituisce fatto o atto connesso con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali, considerando che tale uso non era stato esplicitamente e specificamente previsto o autorizzato dall' Amministrazione~ ma costituiva, al massimo, una mera facoltà del dipendente, esercitata a proprio rischio. Non può invocarsi, infatti, nel caso di specie, un nesso di necessarietà tra l'uso dell'automezzo privato e l'assolvimento di obblighi istituzionali; fermo che tale uso non era stato specificamente autorizzato o previsto, va rilevato che il dipendente ben avrebbe potuto utilizzare diversi mezzi di trasporto, che presentano oggettivamente e statisticamente minori rischi di danno a sé e a terzi, per raggiungere il luogo indicato. Si conferma peraltro che, come già segnalato nel precedente parere, diversamente opinando si verrebbe a traslare sull' Amministrazione un rischio (rimborso delle spese legali scaturite dalle conseguenze dell'uso del mezzo proprio da parte di dipendenti che si recano al lavoro) in modo assolutamente non previsto dall'ordinamento né in modo specifico né in via generale, rischio, si ribadisce, evitabile con il semplice utilizzo dei trasporti pubblici. Pertanto, poiché manca nella specifica azione oggetto del giudizio il necessario nesso funzionale e finalistico con gli obblighi istituzionali, con il perseguimento del pubblico interesse e con l'esercizio delle competenze pubblicisti che dell'Amministrazione di appartenenza che dà luogo all'immedesimazione organica e che-può- giustificare-·il richiesto· rimborso; si conferma- il parere-contrario· al rimborso·· delle spese di patrocinio legale.".
L'appello - richiamando innanzitutto le argomentazioni esposte nei pareri sopra trascritti - denuncia:
I) Violazione ed errata applicazione dell'art. 18 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67 (convertito con la L. n. 135 del 1997);
I-B) Assenza del nesso di connessione diretto e immediato con il servizio;
I-C) Sussistenza di soluzioni alternative e natura volontaria della scelta di utilizzare la propria autovettura;
I-D) Interpretazione dell'art. 18;
I-E) La partecipazione al corso di addestramento non è qualificabile come prestazione lavorativa e la sede del corso non è sede lavorativa ordinaria;
I-F) Irrilevanza del riferimento all'anticipo delle spese di viaggio;
I-G) - Maggiore aleatorietà del mezzo privato rispetto a quello pubblico;
I-G) (sic) Impossibilità e erroneità del richiamo alla giurisprudenza in materia di infortunio in itinere.
E sottolinea da ultimo che il principio giurisprudenziale affermato dal Tar è, oltre che gravemente errato, dannosissimo per l'Erario che si troverebbe gravato delle spese legali di tutti i contenziosi (passivi e ad esito positivo) anche civili di tutti i dipendenti pubblici che incorrano in un sinistro stradale nel recarsi al lavoro.
In esito ad avviso di perenzione consegnato in data 2 settembre 2015 parte appellante ha depositato, in data 20 novembre 2015, domanda di fissazione di udienza.
L'appellato ha depositato memoria di Cost. in data 28 novembre 2016.
In data 18 giugno 2020 l'appellato ha depositato il decreto del Comando generale dell'Arma dei carabinieri n. -OMISSIS-e il pregresso parere del Comitato di verifica per le cause di servizio n. -OMISSIS-, atti in base ai quali è stata riconosciuta all'appellato la dipendenza da causa di servizio della seguente l'infermità: "inversione della fisiologica lordosi in esito a trauma distorsivo cervicale; pregressa contusione ginocchio destro", rilevando il suddetto parere n. -OMISSIS- "in quanto la lesione in questione risulta conseguente ad infortunio avvenuto, in data 24.11.2002, lungo il percorso compreso fra l'abitazione del soggetto ed il luogo di lavoro e che il nesso di causalità non appare interrotto da elementi o condizioni che possano configurare il dolo o la colpa grave del dipendente".
L'appellato ha depositato una memoria in data 26 giugno 2020, concludendo per il rigetto dell'appello e per la condanna alle spese di giudizio secondo i parametri ministeriali di cui al D.M. n. 55 del 2014.
In data 25 luglio 2020 lo stesso appellante ha depositato richiesta di passaggio in decisione.
La causa è stata trattenuta in decisione nell'udienza pubblica del giorno 28 luglio 2020, tenutasi con le modalità di cui alla normativa emergenziale di cui al citato art. 84, commi 5 e 6, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall'art. 4, comma 1, del D.L. 30 aprile 2020, n. 28, convertito in legge con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della L. 25 giugno 2020, n. 70.
Motivi della decisione
L'appello è fondato.
1.- L'appellato, in forza presso la Legione carabinieri -OMISSIS-, in data 24 novembre 2002 è rimasto coinvolto in un incidente stradale occorsogli mentre si recava in missione a -OMISSIS-", organizzato nei giorni 25 novembre - 13 dicembre 2002.
A seguito dell'incidente il sig. -OMISSIS- era sottoposto a procedimento penale, al cui esito veniva assolto con la formula "perché il fatto non costituisce reato" con sentenza divenuta irrevocabile il 27 ottobre 2007.
In proposito l'Amministrazione ha respinto, su pareri dell'Avvocatura generale dello Stato resi in data 5 febbraio 2009 e in data 15 settembre 2009, la richiesta dell'appellato di aver rimborso, ai sensi dell'art. 18 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 23 maggio 1997, n. 135, delle spese legali sostenute nell'ambito di quel processo.
La sentenza appellata ha ritenuto invece, accogliendo il ricorso di primo grado, che l'istante avesse titolo a quel rimborso.
Le relative considerazioni, però, soggiacciono alle censure dell'Amministrazione; e queste resistono ai rilievi dell'appellato.
L'art. 18 del citato D.L. n. 67 del 1997 riconosce il beneficio del rimborso delle spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali "in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità".
La norma trova ragione nell'equità di un rimborso delle spese giudiziali che il dipendente incolpevole abbia dovuto sostenere per la connessione tra la condotta tenuta e la propria attività di servizio.
Di conseguenza l'attività che ha cagionato l'azione di responsabilità deve essere tale da potersi imputare gli effetti dell'agire del pubblico dipendente direttamente all'Amministrazione per conto della quale egli si è trovato ad operare subendo l'azione di responsabilità, poiché il beneficio del ristoro delle spese legali richiede un rapporto causale con una corretta prestazione lavorativa le cui conseguenze ricadrebbero sull'Amministrazione.
Non è dunque sufficiente che l'evento avvenga durante e in occasione della prestazione (confr. Cons. Stato - Sez. IV 26 febbraio 2013, n. 1190); e quindi, nel caso in esame, non basta che l'evento sia avvenuto in occasione del viaggio che il dipendente ha inteso effettuare con mezzo privato per andare a frequentare un corso dell'Amministrazione.
La circostanza, rilevata dal Tar, che si trattava di un corso finalizzato a migliorare la professionalità e la carriera del dipendente (e non di specifico operare, con immedesimazione organica, in nome e per conto dell'Amministrazione) diluisce e non rafforza il nesso fra l'Amministrazione medesima e l'agire del dipendente (il quale ha scelto di recarsi al corso con la comodità del mezzo proprio) ai fini del beneficio in argomento.
I principi elaborati dalla giurisprudenza civile in materia di infortunio in itinere, così come la circostanza che - come da deposito documentale dell'appellato - egli abbia poi ottenuto, con provvedimento del 15 gennaio 2018, il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio delle infermità conseguenti al sinistro, non rilevano, poiché i presupposti alla base dei due benefici (riconoscimento della dipendenza da causa di servizio delle infermità e rimborso delle spese legali relative a giudizi per responsabilità favorevolmente conclusi e promossi nei confronti dei dipendenti in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali) non sono omogenei sia quanto a presupposti sia quanto a ratio ispiratrice: non vi è omogeneità tra l'immedesimazione organica alla base del rimborso delle spese legali e il nesso causale, fra servizio prestato e infermità alla base dei benefici di legge per le infermità dipendenti da causa di servizio.
Parimenti ininfluente sul titolo al beneficio in argomento è l'implicita autorizzazione (desunta dall'anticipo di Euro 120,00 per spese di viaggio, con ordine di pagamento n. -OMISSIS-) all'utilizzo del mezzo proprio per recarsi alla sede del corso: questa circostanza appare presupporre l'intento di favorire esigenze private del dipendente, e dunque non appare tale da incidere di per sé sulla suddetta immedesimazione organica alla base del rimborso delle spese legali.
È poi da escludere il paradosso ravvisato dal Tar laddove ha rilevato: "se il dipendente viene autorizzato ad uno spostamento utilizzando una automobile di servizio ed ha un incidente, non sorgono problemi; se il dipendente ha un incidente nel corso di uno spostamento alla guida della propria automobile allora è diverso": un incidente stradale con un'automobile di servizio implica per l'Amministrazione un'ascrivibilità delle relative conseguenze diversa e più pregnante e diretta di un incidente verificatosi quando il dipendente era alla guida del proprio mezzo privato, anche se per recarsi ad un corso dell'Amministrazione.
2. - L'appello va dunque accolto.
Per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso di primo grado.
Le caratteristiche, anche processuali, della vicenda, inducono a compensare integralmente tra le parti le spese dei due gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese dei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l'appellante.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con Sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 luglio 2020, tenutasi con le modalità di cui alla normativa emergenziale di cui all'art. 84, commi 5 e 6, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall'art. 4, comma 1, del D.L. 30 aprile 2020, n. 28, convertito in legge con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della L. 25 giugno 2020, n. 70; con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente
Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere
Giancarlo Luttazi, Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato, Consigliere
Francesco Frigida, Consigliere
03-09-2020 06:35
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